Сетевой электронный научный журнал "СИСТЕМОТЕХНИКА", № 8, 2010 г.

 

Институциональный анализ реформирования системы высшего образования в россии

Калмычкова Е.Н., Ильина И.П., Дюсуше О.М.

 

(ГУ Высшая школа экономики, МГУ им. М.В. Ломоносова)

 

Рассматриваются цели и задачи Болонского процесса и роль Международной  организации по стандартизации в связи с реформой высшего профессионального образования в России. Законы РФ, стандарты качества высшего профессионального образования, структура квалификаций и правила сертификации образовательных программ в сфере высшего профессионального образования анализируются на основе институциональной экономической теории.

 

 

Введение

 

Реформа высшего образования в России проходит в непростых условиях. Переход России к рынку привел к изменению правовых, экономических и социальных основ в стране. Прошедшие 17 лет - небольшой период в историческом масштабе, однако, изменения во времени протекают неравномерно, и скорость изменений была очень велика, а с разворачиванием мирового экономического кризиса в 2008 г. она еще увеличилась. Целенаправленные изменения ориентировали российское общество не только на освоение эффективных социально-экономических западных институтов, но также погружали его в сложные проблемы зрелой рыночной экономики, в дополнение к проблемам внутренних изменений.

В условиях глобализации мировой экономики актуальными проблемами РФ является повышение конкурентоспособности предприятий и диверсификация промышленности. Реформа системы высшего образования, приводящая к росту квалификации  выпускников, может оказать прямое воздействие на совершенствование управления, внедрение ресурсосберегающих технологий, инноваций и т.д., повысить конкурентоспособность, стимулировать экономический рост. В Европе понимание важности решения взаимосвязанных проблем производства и образования последовательно отражалось в течение двух этапов. Начало первого можно отнести к 1946-1947 гг., когда  была создана Международная организация по стандартизации (International Standard Organization, ISO). Второй этап связывают с началом Болонского процесса в 1999 году.

Стандарты ISO направлены на  разработку, координацию и унификацию стандартов качества продукции, принятия их в качестве международных стандартов. Советский Союз стал одной из стран-учредителей ISO в 1947 г., и русский язык был принят в качестве одного из официальных языков ISO. Россия как правопреемник СССР принимает активное участие в деятельности ISO. Сфера применения стандартов ISO  в настоящее время распространилась не только на качество товаров и услуг любых организаций, но также на все процессы обеспечения качества продукции (в том числе, образовательных услуг). Членами ISO являются более 150 стран-участников, представляющих 98% мировой экономики и 97 % населения земли. Ежегодно ISO принимает около 1200 стандартов.    На 32-й Генеральной Ассамблее в Кейптауне, проходившей в сентябре 2009 года, после двухлетнего перерыва Россия была снова избрана в Совет ISO на 2010-2011 гг. Представлять Российскую Федерацию в Совете ISO будет руководитель Ростехрегулирования Г.И. Элькин.

Болонский процесс ориентирован на унификацию и гармонизацию сферы высшего образования. В 2010 г. согласно Болонской конвенции [1], [1а] Россия вместе с другими странами-участниками конвенции переходит к новой организации системы высшего образования, однотипным образовательным циклам, единым требованиям, и процессному подходу обеспечения качества образования (согласно ISO 9001:2001, 9001:2008) [3], [4]. Унификация высшего образования не отрицает возможности конкуренции различных образовательных программ.

В настоящее время, когда старые правила, стандарты и нормы системы высшего образования изменяются, согласно Болонскому процессу, а ключевые понятия "знания, умения и навыки" заменяются понятием "компетенции", необходимо обсудить направление и значимость изменений. Согласно ФЗ РФ "О техническом регулировании", [15], Статья. 2, стандарты рассматриваются как документы добровольного многократного использования, а техническое регулирование как правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к качеству продукции (в том числе, образовательных услуг) и процессам, связанным с этими требованиями.

Министр образования РФ А. Фурсенко заявляет: "Болонская система - это не армия. Условия вхождения в болонский процесс не являются сверхжесткими… Главное, к чему стремимся и мы, и наши европейские коллеги, - это чтобы к 2010 году была принята общая идеология Болонской системы, подразумевающая некую степень доверия к курсам других вузов - участников болонского процесса. Чтобы в значительной степени были унифицированы требования к качеству различных учебных курсов и системы подготовки в целом. Ради этого и проводятся перемены" [17]. Ключевой вопрос в том, что отдельные ГОСТы перестают быть обязательными для исполнения, в том числе, национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 9001-2008, определяющий требования к системе управления качеством, и позволяющий путем сертификации после 2010 г. законно интегрироваться в общеевропейское (и общемировое) пространство.

Проблема, стоящая перед научным сообществом РФ, связана в первую очередь с сохранением лучших достижений Российского (и советского) метода обучения при гармонизации системы образования в рамках болонского процесса и ориентации на перспективный рынок труда.

 

Цели и задачи Болонского процесса

 

19 июня 1999 г. Советом министров ЕС была принята резолюция о первой программе сотрудничества в сфере образования. Согласно Болонской декларации 1999 г., страны-участники договорились о создании единого образовательного пространства в Европе к 2010 г. Россия присоединилась к Болонской конвенции позже, в сентябре 2003 г, тем самым, обязавшись до 2010 года воплотить в жизнь основные принципы Болонского процесса [1а].

 В качестве основы Болонской конвенции декларируются конкурентные цели - привлекательность выпускников на мировом рынке образования, в первую очередь высшего. Задача определяется, как гармонизация системы высшего образования. Для ее решения национальные системы  должны стать прозрачными, максимально сравнимыми. Для этой цели внедряются:

1) однотипные образовательные циклы в бакалавриате и магистратуре,

2) единые системы образовательных кредитов (зачетных единиц),

3) одинаковые формы получаемых компетенций,

4) взаимно признаваемые академические квалификации,

5) развитые структуры обеспечения качества подготовки выпускников.  

Единое образовательное пространство повышает мобильность студентов, преподавателей, управленческого персонала, стимулирует сотрудничество, укрепляет связи между вузами Европы, России и других стран-участниц, способствует межнациональному обмену лучшими достижениями в системе образования.

 

Законы, стандарты и сертификация в сфере ВПО

 

Универсальный стандарт управления качеством ISO 9001:2008 (ГОСТ Р ИСО 9001-2008) и Болонская конвенция – вершины достижений Европы на пути унификации и координации стандартов качества высшего образования, и наличие положительных моментов присоединения России к этим процессам несомненно. Мотивы выбора подобной методологии в Европе и России одинаковы – это развитие конкурентоспособности систем высшего образования. В то же время существует  различие условий применения согласованной методологии. Условия определяются зависимостью от пути предшествующего развития (path dependency) и институциональной средой, где реализуются эти решения: В Европе - на основе установившихся рыночных принципов, в России - в условиях динамичных процессов социально-экономических, правовых и политических изменений. Российские условия означают значительное изменение социально-экономических укладов, большие сдвиги в системе образовательных институтов, в т.ч. основ права и правоприменения, изменения социальных и технологических рутин, которые все вместе сопровождаются высокими транзакционными издержками (временными и финансовыми затратами и потерями).

Изменения в системах образования можно рассматривать с точки зрения  изменения "правил игры в обществе". То есть, применить институциональный подход нобелевского лауреата Д. Норта, который определил институты, как "правила игры в обществе", выделяя три компоненты: формальные  институты, неформальные ограничения и "механизмы принуждения" к исполнению "правил игры".  

Формальными институтами являются законы, постановления правительства, стандарты и другие, законодательно оформленные, документы, в том числе, международные соглашения, оформленные законодательным путем. Применение формальных институтов определяется категориями "должен" (при обязательности исполнения) или "может" (когда возникает возможность выбора).  Федеральный стандарт (проект ФГОС ВПО, утв. МО 1.02.2007 г.) [13], [7].  является комплексной федеральной нормой качества высшего образования. Норма ФГОС ВПО устанавливает планку для образовательных учреждений, ориентируя их на определенный уровень качества образования. В соответствии с этой нормой планируется (к 2012 г.) разработка государственных образовательных стандартов для каждой специальности и каждого направления подготовки. [7]. Норма, как институциональная форма не сопровождается мерами обязательного принуждения. С другой стороны, новое условие "добровольности" выбора стандартов практически ограничено обязательными (законодательными) требованиями лицензирования и желанием вузов получать государственную аккредитацию и финансирование. То есть, система государственных стандартов продолжает обеспечивать определенное качество образования и координацию институтов образования РФ путем "мягких" ограничений и механизмов принуждения. Примером "механизмов принуждения" к исполнению "правил игры" может служить обязательное лицензирование определенных образовательных программ. В дальнейшем, по мере накопления опыта конкуренции, возможность выбора наиболее перспективных (в определенном регионе) программ обучения и адекватных (возможно, конкурирующих) стандартов позволит образовательным организациям самостоятельно формировать конкурентоспособность, что не отрицает государственной поддержки при системных изменениях (и кризисах).

Неформальными ограничениями, играющими особенно важную роль при изменении формальных институтов в системе образования, являются технологические и отношенческие рутины, которые сформированы в определенной мере традициями и представлениями, уже не соответствующими вызовам настоящего времени. Понимание требований стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2008 [4] ориентироваться на покупателя услуг, означает в сфере образования необходимость ориентироваться на потребности рынка труда. Новый вариант ФГОС ВПО предполагает в ближайшем будущем значительное увеличение свободы вузов в выборе содержания обучения (70-75% образовательных программ), в отличие от действующих  в настоящее время стандартов, когда вуз может самостоятельно определять содержание только 30–40 % образовательных программ [6]. Однако упоминаний закона "О техническом регулировании", [15], или стандарта [3] в новом варианте проекта ФГОС ВПО [13] не обнаружено.

Свободный выбор образовательных программ и их сертификация на основе ГОСТ Р ИСО 9001-2008, могут открыть доступ к дополнительным источникам финансирования, новым рынкам труда, обмена кадрами и студентами с другими вузами, и, таким образом, путем "неприказного принуждения" формировать стимулы к повышению конкурентоспособности вуза, развивать креативность, творческий подход к адаптации образовательных организаций к новым условия.

 

Проблемы перехода к новой системе ВПО

 

Проблемы и обеспокоенность научного сообщества РФ связаны, в первую очередь с фактором неопределенности, потому, что формирование основных государственных институтов в вопросах образования не завершено. Неясной остается взаимозависимость лицензирования и государственной аккредитации, стандартов качества образования и роли сертификации в управлении процессом образования, а также соответствия дисциплин и "кредитов", как "цен" качества образования, в том числе, соответствия содержания дисциплин в различных вузах (при одинаковых кредитах). Изменения системы образования вызывают беспокойство, потому, что образование в России традиционно рассматривается  как  фактор воспроизводимости национальной культуры [2], [6], [12], а последствия изменений не определены в достаточной мере.

В то же время, в течении ряда лет, в рамках международных и российских конференций и семинаров, а также в исследовательских и практических разработках научного сообщества проводится большая работа по освоению и обсуждению реформы ВПО: [1], [2], [6], [8], [9], [10], [12], [16], [17]    и  многие другие.  110 университетов подготовили свои программы развития для участия в Конкурсном отборе программ развития университетов, для победителей которого Федеральный закон от 10.02.2009 № 18-ФЗ установил категорию "национальный исследовательский университет". Министерство образования и науки РФ объявило о проведении конкурса 31.06.2009. Список из 12-ти победителей был по критериям конкурса определен среди 28-лидирующих (наиболее перспективных) программ развития вузов, [11]. Значительную долю среди победителей составляют технические (и политехнические) вузы. По-видимому, это означает, что правительство придает большое значение подготовке кадров ВПО для повышения конкурентоспособности в сфере промышленности, развитию высоких и ресурсосберегающих технологий. И. Фрумин, проректор одного из вузов-победителий, НИУ ВШЭ, в интервью новостной службе портала ВШЭ сказал: "Победа в национальном конкурсе исследовательских университетов — это совсем не то же самое, что победа на Олимпиаде или чемпионате мира. Те победы являются кульминацией карьеры… (эта победа) заставляет нас выйти на новый виток развития…" [16]. Отмечая, что в гуманитарной сфере мы не должны быть вечно обречены на импорт социальных и экономических технологий, он определил перспективы научных исследований НИУ ВШЭ, как задачу создания  собственных научных  школ, создания новых экономических моделей, и новых технологий управления в бизнесе и общественном секторе. Эти школы должны быть не только конкурентоспособными в системе высшего образования, но также привлекать сторонников на международном уровне.

Интеграция российской высшей школы в общеевропейскую (общемировую) систему высшего образования согласно проекту ФГОС ВПО сохраняет возможность традиционной для России 5-летней подготовки специалиста, одновременно с введением западной, двухуровневой системы высшего образования: бакалавриата и магистратуры [13]. Введение двухуровневой системы и изменение статуса стандартов переносит ответственность подготовки (выбора) актуальных образовательных программ на образовательные учреждения. Проблема "Чему учить" связана с оценкой перспектив рынка труда. В настоящее время доля промышленного производства в ВВП экономически развитых стран составляет порядка 20-30%, а доля в сфере услуг - порядка 60-80%, что определяет структуру рынка труда и соответствующие требования к разработке перечня специальностей и направлений подготовки. Среди документов Болонского процесса присутствуют материалы семинара об "Интеграции российской высшей школы в общеевропейскую систему высшего образования" [9]. Рекомендации семинара еще в 2003 г. ставили задачу согласованной с Министерством Труда России работы по сопряжению квалификационных требований к высшему профессиональному образованию в отрасли с квалификационными характеристиками, содержащимися в государственных образовательных стандартах высшего профессионального образования по подготовке бакалавров, дипломированных специалистов и магистров. Определение перспективных квалификаций (специальностей) на рынке труда РФ зависит от прогнозирования изменений  структуры производства товаров и услуг. Точность решения этой задачи была сомнительной еще во времена существования Госплана, и в условиях современного кризиса не могла повыситься. Кроме того, в Европе период появления новых выпускников вузов составляет 3-4 года, а в РФ – 4-5 лет, т.е. увеличенный горизонт планирования. Поэтому новый проект ФГОС ВПО, предполагающий увеличение свободы выбора вузами образовательных программ, представляется адекватным в современных условиях.

Возвращаясь к отличию сроков обучения в вузах, необходимо отметить, что в российских вузах, независимо от направления подготовки (математической, технической, экономической, и др.) значительное место всегда занимали общеобразовательные дисциплины, что можно рассматривать как воспитание общекультурной базы. В настоящее эта база, по нашему мнению должна включать методические основы экономики и математики.

Что касается сертификации процесса образования в соответствии с международными стандартами, то каждая образовательная организация, определившая стандарты качества услуг и компоненты процесса управления качеством по ГОСТ Р ИСО 9001-2008 могла бы решать этот вопрос самостоятельно, обращаясь в центр сертификации, и интегрироваться в единое образовательное пространство. Однако, Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в сфере образования в законе РФ «Об образовании» [5]  и в проекте ФГОС ВПО [13], как уже отмечено, не упоминаются.

По поводу разработки системы кредитов, по-видимому, целесообразно ориентироваться на опыт европейских и продвинутых российских коллег, а также (не в последнюю очередь) на заинтересованных лиц (потенциальных работодателей) при общей рекомендации увеличения часов самостоятельной работы студентов. Сама идея эквивалентности (зачета дисциплин при смене вуза студентом) смещает акценты с проблемы качества обучения в сторону его оценки (кредитов), что делает актуальным контроль самого процесса оценки качества образования (вопросы контроля см. [8]). Существуют отзывы европейских коллег на первые результаты реформы. Как сообщает Neue Zurcher Zeitung (апрель 2007 г.), в Санкт-Галленском университете, первым перешедшем на новую систему, большинство профессоров и доцентов не скрывают, что реформа негативно отразилась на качестве образовательного процесса. Наиболее ощутимо стандартизация формы обучения и введение системы зачётных баллов ECTS (European Credit Transfer System) отразились негативно на качестве образования в гуманитарных отделениях [2].   

Хотелось бы также обсудить возможные эффекты влияния  перехода от критериев качества освоения дисциплин на основе триады "знать, уметь, владеть" к понятию "компетенция", как обобщенного критерия компетентности в сфере, определяемой содержанием образования. Понятие компетенция  (competence) имеет англоязычные смысловые корни. Во-первых, умение, способность, и во-вторых, круг ведения, компетенция, а также юридический смысловой аспект – правомочность, правоспособность. Последний аспект представляется достаточно актуальным для понимания полномочий дипломированного бакалавра или магистра в решении определенного круга вопросов на соответствующем месте работы. Ассоциативный ряд можно продолжить: глагол compete  означает состязаться, конкурировать,  а прилагательное  competent  означает надлежащий, отвечающий требованиям, сведущий, полноправный. Не забывая о перспективах развития России и интеграции в мировое сообщество наших студентов, целесообразно ориентировать их именно на эти психологически важные аспекты полученных знаний, дающие выпускнику уверенность в своей компетенции. Проект ФГОС ВПО  предлагает некоторые дополнительные трактовки:  ОНК - общенаучные компетенции; ИК -  инструментальные компетенции; СЛК - социально-личностные и общекультурные компетенции. Такую дифференциацию компетенций (выпускника или профессора) целесообразно принять, если разработаны способы тестирования соответствующих компонент. Заметим, что та же проблема тестирования возникает по отношению к требованиям "знать, уметь, владеть", определяющим иные ценностные ориентиры. 

Российские ВУЗы на пути к интеграции в международную систему образования и достижения западных коллег

С 2001 г. организованы регулярные электронные доклады на семинаре Иванова М.А. и Магуна В.С. "Оценка качества высшего экономического образования" [8], что позволяет свободно обращаться к этому источнику.

В качестве примера можно привести отчет 2007 г., выполненный в рамках проекта НФПК «Обобщение опыта участия вузов Российской Федерации в реализации принципов    Болонского процесса», по материалам опыта Южно-Уральского и Самарского государственных университетов.

Продвинутый пример показывает Московская медицинская академия им. Сеченова (ММА), где с 2007 г. функционирует система менеджмента качества в соответствии с требованиями международного стандарта ISO 9001:2000, и которая подвергалась проверке на предмет сертификации процесса управления качеством образования. Например, в последний раз одновременно с одобрением проделанной работы были сделаны замечания. 1). Желательно провести дополнительное обучение персонала и разъяснение требований нового стандарта ISO 9001:2008. 2). Обратить внимание на выполнение требований стандарта при проектировании и разработках (образовательных программ). 3). Желательно формализовать процесс определения прав доступа в систему электронного документооборота. 4). Обратить внимание на измеримость целей в области качества в отдельных подразделениях. 5). Обратить внимание на поддержание в рабочем состоянии тренажерных стендов Учебного Центра по совершенствованию практических знаний.

На 32-й Генеральной Ассамблее в Кейптауне в сентябре 2009 года  Школа бизнеса в известном Университете Эразмус (Нидерланды, Роттердам) была признана победителем в конкурсе программ высшего образования. Их достижениями являются:

1) Интегрированный подход программы, комбинирующий самообучение и лекции, от бакалавра, до магистра.

2) Результаты исследований воздействия стандартизации с приложением к конкретной сфере рынка, включая стратегический выигрыш от стандартизации.

3) Разнообразие педагогических инструментальных средств в образовательной программе, ориентированной на специфику бизнеса и практический опыт.

Достижения победителя могут рассматриваться как образец для подражания.

Также в Кейптауне поощрение и признание успешных программ в высшем образовании по стандартизации образовательных учреждений получили вузы пяти стран:

- Белоруссия: Национальный Технический Университет,

- Египет: Академия Науки, Технологии и Морского Транспорта (AASTMT),

- Франция: Международная школа науки и обращения с информацией,

- Республика Корея: Университет Чанг-Анг,

- Украина: Национальный Университет Жизни и Экологической Науки.

 

 

 

Литература

1.    Болонский процесс: глоссарий (на основе опыта мониторингового исследования) / Авт.  сост.: В.И. Байденко,  Н.А. Селезнева,  О.Л. Ворожейкина,  Е.Н. Карачарова, Л.Н. Тарасюк / Под науч. ред. д.п.н., профессора В.И. Байденко и д.т.н., профессора Н.А. Селезневой. – М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2009.

1а. Болонский процесс. Материал Википедии – свободной энциклопедии.

     http://ru.wikipedia.org/wiki

2.    Болонская конвенция в России. Мы станем ближе к Европе, но лишимся талантов. http://www.point.ru/news/stories/10447/

3.    ГОСТ Р 52614.2-2006. Национальный стандарт РФ. Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в сфере образования.

4.    ГОСТ Р ИСО 9001-2008. Национальный стандарт РФ. Системы менеджмента качества. Требования. (введен вместо  ГОСТ Р ИСО 9001-2001).

5.    Закон РФ "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1,

http://www.consultant.ru/popular/edu/

6.    Кара-Мурза С.Г. РФ и Болонская конвенция. Интернет против телеэкрана, Электронная публикация, 24.10.2009, http://www.contr-tv.ru/common/292/

7.    Новый стандарт высшего образования. По материалам сайтов Минобрнауки РФ и газеты "Поиск".  http://inform.nstu.ru/index.php?type=obrazovanie&stat=705

8.    Оценка качества высшего экономического образования. http://economicus.ru/quality/index.php?file=21, Материалы семинара Москва, ГУ ВШЭ, Мясницкая 20., 10.10.2002.  http://ecsocman.edu.ru/db/msg/151539.html

9.    Российская высшая школа и Болонский процесс. Материал международного семинара «Интеграция российской высшей школы в общеевропейскую систему высшего образования: проблемы и перспективы», С-Пб ГУ, 2-3 декабря 2002 года // Интернет: Сайт С-Пб ГУ, http://www.spbu.ru,

 www.bologna.spbu.ru/documents/s1bpspb.doc

10.                       Программа развития ГУ ВШЭ на 2009-2018 гг.

 http://www.hse.ru/org/hse/niu/index.html

11.                       Список победителей конкурсного отбора программ развития университетов, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет". http://mon.gov.ru/dok/akt/6077/

12.                       Тряпицын А.В.  Интеграционные процессы в высшем образовании. http://www.prof.msu.ru/publ/omsk2/o55.htm

13.                       Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования (ФГОС ВПО). Уровни подготовки: бакалавр, специалист, магистр. Проект макета. Утв. 1.02.2007 на заседании коллегии Министерства образования и науки РФ.

      http://www.edu.ru/db/portal/spe/3v/220207m.htm

14.                       Федеральный закон от 10.02.2009 № 18-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов».

15.                       Федеральный закон РФ. "О техническом регулировании", от 27.12.2002, № 184-ФЗ, в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 01.05.2007 N 65-ФЗ, от 01.12.2007 N 309-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 18.07.2009 N 189-ФЗ

16.                       Фрумин И. Положение обязывает. http://www.hse.ru/news/avant/11280863.html

17.                       Фурсенко А.А. Болонский процесс много сделал для образования в России.  РИА "Новости" , 29.04.2009. http://www.rian.ru/society/20090429/169564258.html



Сетевой электронный научный журнал "СИСТЕМОТЕХНИКА", № 8, 2010 г.